Николай Андреев: Ограничения Украины на въезд для граждан России нарушают Конституцию Украины

Стало ясно, почему Порошенко ездил по школьным линейкам не 1 сентября, а чуть пораньше: 1 сентября у него были более важные дела – принятие указа об ограничении въезда для граждан России. Еще с 2014-2015 гг. Киев постоянно вводил различные ограничения. Так, например, пытались пропускать только по загранпаспортам, запретили или максимально ограничили въезд  для мужчин 16 – 60 лет, требовали предъявить приглашение от гражданина Украины и т.д.

Ну а теперь, как следует из текста указа Порошенко,  будут пускать только по биометрическим паспортам (на самой Украине они имеются у ограниченного числа граждан), требовать предварительной регистрации для въезда. Ну и заодно назвали Россию страной миграционного риска: в СНБО пояснили, что это сделано, в том числе, для предотвращения потока нелегальных мигрантов. Насколько различается реальность и декларации Киева, проще всего понять из статистика по беженцам.

Так, только за полтора года (с начала 2014 г. по июнь 2015 г.) в России получило статус беженцев 330 тысяч граждан Украины, 90 тысяч граждан Украины воспользовалось программой переселения соотечественников,  только за 6 месяцев 2015 г. за гражданством России обратилось почти 80 тысяч человек (с учетом, что получение гражданства России требует соблюдения множества предварительных условий). На Украину, условно, уехали в основном Мария Гайдар, Матвей Ганапольский и т.д. Из этого можно сделать вывод, что под «миграционным риском» России нужно понимать риск того, что почти все граждане Украины со временем могут эмигрировать в Россию. Словом, как верно заметил Александр Асафов, «украинские ястребы», преследуют в основном пропагандистские и прочие цели https://www.novorosinform.org/opinions/2315 . Это заметно даже на примере ограничения въезда на территорию Украины.

Разобравшись со значением статуса «страны миграционного риска», попробуем проанализировать более существенные, юридические аспекты Указа от 1 сентября. Пересечение границы Украины гражданами России, и наоборот, украинцами границ России, регулируется двумя международными договорами Украины и России. Это, во-первых, Договор о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной 1997 года (далее – Договор  1997 года), а во-вторых, Соглашение между Правительством РФ и Правительством Украины о безвизовых поездках граждан РФ и Украины (далее – Межправительственное соглашение).  Это соглашение уточняет общие положения Договора 1997 года, но юридически с ним не связано (если отменят Договор 1997 года, Межправительственное соглашение будет продолжать действовать).

В ст. 9 Конституции Украины указывается, что международные договоры являются частью национального права Украины, а в ст. 19 Закона Украины «О международных договорах Украины» установлено, что при противоречии международных договоров Украины и законодательства Украины, должны исполняться международные договоры (они выше по силе украинского права). Следовательно, если тексты международных договоров и тексты законов Украины, указов Президента и т.д. расходятся, то должны действовать международные договоры (так установлено самим же украинским законодательством).

Следовательно, если, например, Указ об ограничении въезда на Украину будет противоречит международным договорам, то его требовалось бы отменить, или, как минимум, его можно было бы не соблюдать (что позволяет само же украинское законодательство, устанавливая превосходство международных договоров).

Разберемся, противоречит ли Указ от 1 сентября Договору 1997 г. и Межправительственному соглашению. В Указе установлено, что некоторые страны несут различные угрозы (в том числе Россия). В соответствии с положениями ст. 7 Договора 1997 г., В случае возникновения ситуации, которая, по мнению одной из Высоких Договаривающихся Сторон, создает угрозу миру, нарушает мир или затрагивает интересы ее национальной безопасности, суверенитета и территориальной целостности, она может обратиться к другой Высокой Договаривающейся Стороне с предложением безотлагательно провести соответствующие консультации. Стороны обмениваются соответствующей информацией и при необходимости осуществляют согласованные или совместные меры с целью преодоления такой ситуации. Договор до сих пор действует, а значит, несмотря на заявления со стороны Украины, подписанный самой же Украиной договор требовал провести консультацию с Россией перед принятием Указа. Украина этого не сделала.

В ст. 17 Договора 1997 года указано, что Высокие Договаривающиеся Стороны расширяют сотрудничество в области транспорта, обеспечивают свободу транзита лиц, грузов и транспортных средств через территории друг друга в соответствии с общепризнанными нормами международного права. Положения Указа, на первый взгляд, могут развивать что угодно, но уж точно не свободу транзита (перемещения лиц).

Конечно. украинская сторона может заявить, что правила ограничиваются в отношении не только России, но и других стран, что вроде бы свобода и не совсем ограничивается и т.д., и вообще, Россия – агрессор. Правда, пока действует пока не принято Президентов и Верховной Радой решение о войне против России, юридически Россия не агрессор. А пока действует Договор 1997, Россия – дружественная для Украины страна (так следует из подписанного самой же Украиной договора).

Но. Въезд граждан других стран вполне может быть ограничен различными правилами, а вот граждан России – нет. Причиной тому является действие Межправительственного соглашения. В соответствии со ст. 1 Межправительственного соглашения, граждане России могут въезжать на Украину (и наоборот), могут въезжать, выезжать и передвигаться по территории государства другой Стороны без виз с соблюдением правил пребывания, действующих в этом государстве, по удостоверяющим личность и подтверждающим гражданство документам.

В ст. 4 указано, что Украина и Россия будут незамедлительно информировать друг друга по дипломатическим каналам о новых документах, удостоверяющих личность и подтверждающих гражданство, и направлять их образцы, а также извещать об изменениях, касающихся документов (имеются в виду документы, по которым можно въезжать на территорию Украины или России). Следовательно, к документам, по которым въезжают граждане России на Украину, и наоборот, применяется законодательство самой России: какие образцы этих документов, какие степени защиты и т.д.

Наконец, что это за документы, по которым граждане России могут въезжать на территорию Украины? Перечень этих документов дается в Приложении № 1 к Межправительственному соглашению:

1. Паспорт гражданина Российской Федерации. 2. Паспорт гражданина Российской Федерации, удостоверяющий личность гражданина Российской Федерации за пределами Российской Федерации. 3. Дипломатический паспорт. 4. Служебный паспорт. 5. Свидетельство о рождении (для детей в возрасте до 14 лет) с указанием принадлежности к гражданству Российской Федерации. 6. Паспорт моряка (удостоверение личности моряка) — при наличии судовой роли или выписки из нее. 7. Свидетельство на въезд (возвращение) в Российскую Федерацию (только для возвращения в Российскую Федерацию). 8. Летное свидетельство члена экипажа воздушного судна.

Исходя из текста Межправительственного соглашения и структуры самого Приложения, эти документ равноценны: если есть паспорт России – на границе достаточно паспорта России, и т.д. К паспортам России и прочим документам из списка применяются правила, которые установлены российским же законодательством. И там не указано. Что российские паспорта должны быть биометрическими. Самое же Межправительственное соглашение, а точнее, ст. 6, позволяет приостановить действие его положений (тот же перечень документов из Приложения), если это необходимо для обеспечения безопасности государства, сохранения общественного порядка или охраны здоровья населения.

О принятии и об отмене таких мер Стороны будут заблаговременно извещать друг друга по дипломатическим каналам. При этом заметки в украинских газетах или на украинских же сайтах не могут быть названы «извещениями по дипломатическим каналам». Насколько известно, подобные извещения не поступали.

Резюме. Что следует из вышеизложенного?  Даже ограничения на въезд для мужчин в возрасте 16 – 60 лет, обязательность предварительной регистрации, приглашения от граждан Украины, статус «страны миграционного риска» – не соответствует международным договорам Украины. А требование о необходимости гражданам России на границе Украины предъявлять биометрические паспорта противоречит как украинскому, так и российскому законодательству.

Следовательно, Указ от 1 сентября нарушает украинское законодательство (в том числе ст. 9 Конституции Украины и ст. 19 Закона Украины «О международных договорах Украины»), и его следовало бы признать юридически ничтожным. В нормальной стране этим должен был бы заняться Конституционный или Верховный Суд. Однако, к сожалению, Украина не является нормальной страной: она легко нарушает свое же право, ей глубоко все равно на свое право. Вопрос: после такого – нужно ли и другим странам обращать внимание на украинское право, если до него нет дела самой Украине? 

Николай Андреев, кандидат юридических наук, специально для ИА "Новороссия"